STS 3899/2025 - Fecha: 17/09/2025
Nº Resolución:  1145/2025 - Nº Recurso: 3715/2022	Procedimiento: Recurso de casación para la unificación de doctrina

Órgano: Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso - Sección: 3
Tipo de Resolución: Sentencia - Sede: Madrid - Ponente: JOSE LUIS GIL IBAÑEZ
ECLI: ES:TS:2025:3899 - Id Cendoj: 28079130032025100162



    En Madrid, a 17 de septiembre de 2025.

    Esta Sala ha visto el recurso de casación número 3715/2022 interpuesto por el letrado de la Administración de la Seguridad Social, en representación de la Tesorería General de la Seguridad Social, contra la sentencia de 22 de febrero de 2022, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el recurso 180/2019, sobre liquidación de cuotas y sanción por no ingresar la cantidad correspondiente, en el que ha intervenido como parte recurrida la procuradora de los tribunales Dª. Virginia Aragón Segura, en representación de Asegarce Pelota, S.A., con la asistencia letrada de D. Eduardo Arana Muruamendiaraz.

    Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. José Luis Gil Ibáñez.



    PRIMERO.-Por resolución de 22 de marzo de 2018, de la Jefa de la Unidad de Impugnaciones de la Dirección Provincial de Bizkaia de la TesoreríaGeneral de la Seguridad Social, se eleva a definitiva el acta de liquidación de cuotas (nº 482017008038179) y el acta de imposición de sanción (nº 482017000047100) a Asegarce Pelota, S.A.

    Deducido recurso de alzada, fue desestimado por resolución de 12 de junio de 2018, del Director Provincial de Bizkaia de la Tesorería General de la Seguridad Social.

    SEGUNDO.-Interpuesto recurso contencioso-administrativo, se siguió por los trámites del procedimiento ordinario con el número 180/2019 en la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, formalizándose demanda en la que, tras exponer los hechos y fundamentos de Derecho que se consideraron oportunos se terminó suplicando que, con estimación íntegra de la misma, se revoque el acto administrativo recurrido y:

    "a.- Declare nulidad radical del Acta de Liquidación nº 482017008038179 y Acta de Infracción nº 482017000047100 como de los actos administrativos posteriores dictados confirmando dicha Actas, apreciando la falta de motivación e indefensión alegada en la presente demanda.

    b.- En caso de no apreciar causa de nulidad alegada, anule y deje sin efecto el Acta de liquidación nº 482017008038179 y Acta de Infracción nº 482017000047100 por resultar contraria a los actos propios y en todo caso por considerar conforme a derecho la exclusión de los importes de dietas por partido, así como de la dieta básica abonadas a los pelotaris de las bases de cotización.

    c.- Subsidiariamente, anule y deje sin efecto el Acta de liquidación nº 482017008038179 y Acta de Infracción nº 482017000047100 por considerar que deben resultar excluidas de la base de cotización la dieta por partido hasta el límite de 0,19 Ç por km recorrido en el desplazamiento efectuado por cada partido disputado, así como la dieta básica hasta el límite de 26,67 Ç por manutención y 0,19 Ç por km recorrido en los desplazamientos realizados por los pelotaris en cumplimiento de sus obligaciones contractuales, condenando a la Administración demandada a nuevas actuaciones considerando los citados criterios de exclusión respecto de las obligaciones de cotizar.

    d.-En última instancia, de no estimarse las anteriores pretensiones con carácter doblemente subsidiario, se anule y deje sin efecto al menos el Acta de Infracción nº 482017000047100 por no concurrir requisito de culpabilidad en la actuación de mi representada."

    TERCERO.-Seguido por sus trámites, el proceso terminó por sentencia de 22 de febrero de 2022, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

    "Estimamos parcialmente el recurso 180/2019 interpuesto por ASEGARGE PELOTA S.A frente a Resolución de 12-06-18 de la Dirección Provincial de Bizkaia de la T.G.S.S, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra Resolución de 22.03.2018 por la que se eleva a definitiva el acta de liquidación 482017008038179 y el acta de infracción 4820L7000047100, y debemos:

    1º.- Anular el acta de infracción 482017000047100 por no ser conforme a Derecho.

    2º Desestimar las restantes pretensiones ejercitadas por la recurrente.

    3º.- Sin costas."

    Para llegar a las anteriores conclusiones, la Sala de instancia precisa que, en cuanto al acta de liquidación, la cuestión suscitada se basa en que, según la resolución administrativa impugnada, en las nóminas de los jugadores se contienen los siguientes conceptos: partidos, pluses, plus estelar, dieta básica y dieta partido.

    No obstante, las dietas básicas y por partido se excluyen de la base de cotización, siendo así que el concepto retributivo "dieta básica"es una cuantía fija mensual que el jugador percibe durante los 12 meses del año, incluidos periodos de vacaciones y de incapacidad transitoria. Con base en el examen de distintas nóminas, entre las que se hace constar que algunos jugadores perciben en concepto de dietas el 43,52%, el 39,25%, el 50,82% o incluso el 76,42% del total de sus retribuciones, se practica una liquidación al no haberse integrado en la base de cotización estos conceptos y, correlativamente, se aprecia la comisión de infracción, si bien admite una pequeña exclusión cuantitativa en la base de cotización por los días de partido.

    La sentencia descarta las alegaciones de la parte demandante respecto de la liquidación ya que, en síntesis: - existe un centro de trabajo localizado, lo que descarta la aplicación de la actividad itinerante; - no cabe excluir de la base de cotización la denominada dieta básica, ni se pueden tener en cuenta, a falta de justificación, otros desplazamientos; - corresponde a la recurrente probar aquellos conceptos que permitan excluir de la base de cotización la totalidad de la dieta, siendo prueba que falta de modo notorio en el procedimiento, pues nada se aportado sobre ello; - los conceptos por los que se liquida están perfectamente definidos, en cuanto a las cotizaciones de las dietas, de tal forma que no existe liquidación por otros conceptos y la recurrente tiene perfecto conocimiento de que son éstas las que dan lugar a las decisiones impugnadas.

    Sin embargo, sí que acoge la impugnación de la resolución sancionadora, que anula, puesto que la circunstancia de que haya existido una falta de cotización de la recurrente no implica que, automáticamente, se haya incurrido en una conducta constitutiva de infracción susceptible de ser castigada, si no se aprecia y explica el elemento subjetivo del injusto o actuar culposo, correspondiendo a la Administración justificarlo y motivarlo en su resolución, sin que dicha motivación en cuanto a la culpabilidad aparezca al imponerla sanción.

    El hecho de que no se haya cotizado lo exigible no supone ni comporta automáticamente la imposición de sanción si no se explica el actuar culposo, sin que, en el caso, se haya dicho dónde se asienta el elemento culpabilístico, de necesaria apreciación para la imposición de sanción, sino que simplemente derivan éste del no ingreso de las cuotas, lo cual se considera insuficiente.

    CUARTO.-Notificada dicha sentencia a las partes, por las representaciones procesales de la Tesorería General de la Seguridad Social y de Asegarce Pelota, S.A., se presentaron escritos manifestando su intención de interponer recurso de casación, y la Sala de instancia, por autos -2- de 19 de abril de 2022, tuvo por preparados los recursos, con emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

    Recibidas las actuaciones en este Tribunal, por auto de 18 de mayo de 2023, dictado por la Sección de Admisión, se acordó:

    "PRIMERO.- Admitir a trámite el recurso de casación preparado por la representación de la Tesorería General de la Seguridad Social contra la sentencia de 22 de febrero de 2022 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, dictada en el procedimiento ordinario núm. 180/2019 .

    SEGUNDO.- Precisar que la cuestión en la que entendemos que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es determinar si la infracción grave consistente en la conducta de «no ingresar» o «no efectuar el ingreso en la cuantía debida», prevista en el artículo 22.3 del Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto , por elque se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social, exige el elemento del dolo o culpa especial para su concurrencia o si, por el contrario, basta para la integración en el tipo sancionador con la mera constatación de los hechos contemplados en el indicado precepto.

    TERCERO.- Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación las contenidas en los artículos 5 , 20 y 22.3 del Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social.

    Todo ello, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras normas o cuestiones jurídicas, si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso.

    CUARTO.- Inadmitir el recurso de casación preparado por la representación procesal de la entidad mercantil Asegarce Pelota, S.A., sin que proceda la imposición de costas procesales.

    {...}"

    QUINTO.-La Tesorería General de la Seguridad Social presentó, con fecha 5 de julio de 2023, escrito de interposición del recurso de casación en el que solicitó:

    "{...} la revocación de la Sentencia referida y consiguiente estimación del recurso de casación presenteque recoja el pronunciamiento que aquí se solicita, es decir:

    «La infracción grave consistente en la conducta de no ingresar o no efectuar el ingreso en la cuantía debida, prevista en el art. 22.3 del Real Decreto Legislativo 5/2000 de 4 de agosto , por elque se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social, no exige el elemento del dolo o culpa especial para su concurrencia bastando para la integración en el tipo sancionador con la mera constatación de los hechos contemplados en el indicado precepto»."

    SEXTO.-Dado traslado a la parte recurrida para que pudiera oponerse al recurso de casación, así lo hizo en escrito de 8 de noviembre de 2023, en el que solicitó se dicte sentencia por la que:

    "desestime el citado recurso confirmando la resolución recurrida que anulaba el Acta de Infracción 482017000047100 por carecer del necesario elemento culpabilístico necesario para la imposición de la sanción administrativa."

    SÉPTIMO.-Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo el día 9 de septiembre de 2025, fecha en que así ha tenido lugar.



    PRIMERO.- Objeto y planteamiento del recurso de casación

    1. La sentencia impugnada La sentencia de 22 de febrero de 2022, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, impugnada en este recurso de casación, estima en parte el recurso jurisdiccional dirigido contra la resolución de 12 de junio de 2018, del Director Provincial de Bizkaia de la Tesorería General de la Seguridad Social, que desestimó el recurso de alzada formulado contra la resolución de 22 de marzo de 2018, de la Jefa de la Unidad de Impugnaciones de la Dirección Provincial de Bizkaia de la Tesorería General de la Seguridad Social, que eleva a definitivas el acta de liquidación de cuotas (nº 482017008038179) y el acta de imposición de sanción (nº 482017000047100) a Asegarce Pelota, S.A.

    Así, tras constatar la regularidad jurídica de la liquidación de cuotas, analiza la sanción, sobre la base del argumento de la entidad de "falta de culpabilidad"y, con cita de diversas sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo, razona del modo siguiente:

    "La recurrente ha sido sancionada como autora de una infracción grave del artículo 22-3 del RD Legislativo 5/2000 , esto es, «No ingresar, en la forma y plazos reglamentarios, las cuotas correspondientes que por todos los conceptos recauda la Tesorería General de la Seguridad Social o no efectuar el ingreso en la cuantía debida, habiendo cumplido dentro de plazo las obligaciones establecidas en los apartados 1 y 2 del artículo 26 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social , siempreque la falta de ingreso no obedezca a una declaración concursal de la empresa, ni a un supuesto de fuerza mayor ni se haya solicitado aplazamiento para el pago de las cuotas con carácter previo al inicio de la actuación inspectora, salvo que haya recaído resolución denegatoria» Que haya existido una falta de cotización de la recurrente, lo que es un hecho incuestionable y motivo por el cual se va a confirmar el acta de liquidación, no implica que, automáticamente, la actora haya incurrido en conducta constitutiva de infracción susceptible de ser castigada, si no se aprecia y e explica el elemento subjetivo del injusto o actuar culposo. Y ello, claro está corresponde a la Administración justificarlo y motivarlo en su resolución. Dicha motivación en cuanto a la culpabilidad no aparece en las resoluciones administrativas aquí combatidas que imponen la sanción a la recurrente.

    Simplemente el hecho de que no haya cotizado lo exigible, lo que viene extensamente expuesto y que en esta vía confirmamos, sin embargo, no supone ni comporta automáticamente la imposición de sanción si no se explica el actuar culposo. Y en el presente supuesto las resoluciones administrativas no explican dónde se asientan el elemento culpabilístico, de necesaria apreciación para la imposición de sanción. Simplemente derivan éste del no ingreso de las cuotas, lo cual, consideramos es insuficiente."

    De ahí que la sentencia anule el acta de infracción.

    2. El auto de admisión

    El auto de admisión del recurso de casación preparado por la Tesorería General de la Seguridad Social - que, al tiempo inadmite el recurso de casación preparado por la entidad recurrente en la instancia- centra la cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en determinar si la infracción grave consistente en la conducta de "no ingresar"o "no efectuar el ingreso en la cuantía debida",prevista en el artículo 22.3 de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social (LISOS), texto refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, exige el elemento del "dolo o culpa especial"para su concurrencia o si, por el contrario, basta para la integración en el tipo sancionador con la mera constatación de los hechos contemplados en el indicado precepto, identificando como normas jurídicas que, en principio, debemos interpretar, las contenidas en los artículos 5, 20 y 22.3 de la LISOS.

    3. Posiciones de las partes

    A. El escrito de interposición del recurso de casación En el escrito de interposición del recurso de casación por la Tesorería General de la Seguridad Social se comienza recordando el tenor de los preceptos a interpretar enunciados en el auto de admisión, sosteniendo que "cuando se trata de un incumplimiento de la obligación de cotizar, para imponer una sanción por parte de la Administración competente en el ámbito de la LISOS no es precisa la existencia y acreditación de dolo o culpa en la conducta constitutiva de infracción",como considera que se ha indicado en la sentencia de 19 de enero de 2021, de la Sala Cuarta de este Tribunal Supremo, recaída en el recurso número 3/2020, cuyo razonamiento al respecto reproduce insistiendo en que no existe precepto que ampare la exigencia del requisito al que se refiere la sentencia impugnada para anular la resolución sancionadora, postulando una respuesta conforme a lo señalado.

    B. La oposición al recurso de casación En el escrito de oposición al recurso de casación se entiende que la tesis defendida por la recurrente "concibe la conducta tipificada desde el único punto de vista del resultado sin valorar ninguna circunstancias que conduzca al no ingreso total o parcial de las cuotas",es decir, defiende la "responsabilidad objetiva",que no rige en el Derecho administrativo sancionador, en el que, por el contrario, es preciso acreditar la concurrencia de negligencia, apoyándose en varias sentencias de Salas de lo Contencioso-Administrativo de Tribunales Superiores de Justicia, concluyendo en la necesidad de que, para imponer la sanción, es necesario apreciar la concurrencia del elemento culpabilístico, lo que no se ha hecho en el caso.

    SEGUNDO.- Marco jurídico

    El artículo 1 de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social establece los siguientes principios generales:

    "Artículo 1. Infracciones en el orden social.

    1. Constituyen infracciones administrativas en el orden social las acciones u omisiones de los distintos sujetos responsables tipificadas y sancionadas en la presente Ley y en las leyes del orden social.

    2. Las infracciones no podrán ser objeto de sanción sin previa instrucción del oportuno expediente, de conformidad con el procedimiento administrativo especial en esta materia, a propuesta de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, sin perjuicio de las responsabilidades de otro orden que puedan concurrir.

    3. Las infracciones se califican como leves, graves y muy graves en atención a la naturaleza del deber infringido y la entidad del derecho afectado, de conformidad con lo establecido en la presente Ley."

    El Capítulo III de la misma Ley recoge las "Infracciones en materia de Seguridad Social",que define en el artículo 20:

    "Artículo 20. Concepto.

    1. Son infracciones en materia de Seguridad Social las acciones y omisiones de los distintos sujetos responsables a que se refiere el artículo 2.2 de la presente Ley, contrarias a las disposiciones legales y reglamentariasque regulan el sistema de la Seguridad Social, tipificadas y sancionadas como tales en la presente Ley.

    2. A los efectos de la presente Ley se asimilan a las infracciones y sanciones en materia de Seguridad Social las producidas respecto de otras cotizaciones que recaude el sistema de Seguridad Social."

    Enunciando, en el artículo 22, las "Infracciones graves",entre las que figura:

    "Artículo 22. Infracciones graves.

    Se consideran infracciones graves las siguientes:

    {...} 3. No ingresar, en la forma y plazos reglamentarios, las cuotas correspondientes que por todos los conceptos recauda la Tesorería General de la Seguridad Social o no efectuar el ingreso en la cuantía debida, habiendo cumplido dentro de plazo las obligaciones establecidas en los apartados 1 y 2 del artículo 26 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social , siempreque la falta de ingreso no obedezca a una declaración concursal de la empresa, ni a un supuesto de fuerza mayor, ni se haya solicitado aplazamiento para el pago de las cuotas con carácter previo al inicio de la actuación inspectora, salvo que haya recaído resolución denegatoria.

    {...}"

    TERCERO.- Sobre la exigencia de "dolo o culpa especial"en la comisión de la infracción prevista en el artículo 22.3 de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social

    La respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia que plantea el auto de admisión requiere algunas precisiones pues, aunque el principio de culpabilidad rige en toda su plenitud en el ámbito del Derecho administrativo sancionador, estando impedida la responsabilidad objetiva, el problema jurídico que se nos plantea en este recurso de casación es, más bien, la caracterización de la culpabilidad y la exigibilidad de la motivación de su concurrencia en el supuesto de autos.

    El examen de estas cuestiones aconseja que comencemos exponiendo

    (1) la sentencia de 19 de enero de 2021 dictada por la Sala Cuarta de este Tribunal Supremo en el recurso número 3/2020, citada en el auto de admisión, para, a continuación, precisar algunas de sus apreciaciones en

    (2) el plano del Derecho administrativo sancionador y más específicamente en la culpabilidad tanto

    (3) en general como

    (4) en la infracción prevista en el artículo 22.3 de la LISOS, terminando con

    (5) el análisis de la motivación de la culpabilidad en dicha infracción.

    1. El precedente de la Sala Cuarta de este Tribunal Supremo sobre la cuestión de interés casacional

    El auto de admisión del recurso de casación hace notar que el criterio que mantiene la sentencia impugnada, de que la infracción no cabe entenderla cometida por la mera conducta de "no ingresar"o de "no efectuar el ingreso en la cuantía debida"siendo exigible motivar expresamente la concurrencia de un actuar culposo, parece contradecir lo razonado por la Sala Cuarta de este Alto Tribunal en la sentencia de 19 de enero de 2021, recaída en el recurso número 3/2020, por lo que debemos exponer, siquiera someramente, esta sentencia, en la que también se apoya la Tesorería General recurrente en el escrito de interposición.

    No obstante, tenemos que advertir de que la sentencia de la Sala de lo Social pone fin a la impugnación de un acuerdo del Consejo de Ministros que impone una sanción por impago de cuotas de la Seguridad Social, afirmando, en primer lugar, la competencia jurisdiccional del orden social frente al contencioso-administrativo -ante el que había acudido inicialmente la allí recurrente- habida cuenta, entre otras razones, de que el "acta de infracción no está vinculada con un acta de liquidación de cuotas"-como sucede en nuestro caso-; en segundo lugar, la sentencia descarta la prescripción de las infracciones y la caducidad del expediente, así como, en tercer lugar, la concurrencia de factores imprevistos, constitutivos de fuerza mayor; es en cuarto lugar, cuando aborda la cuestión que titula "Presunción de inocencia y ausencia de ánimo defraudador",que contiene el razonamiento que ahora nos interesa:

    "C)El concepto de culpabilidadque la demanda presupone es erróneo. La infracción surge cuando la empleadora incumple sus deberes de cotización, salvo que concurra circunstancia eximente. No se requiere dolo ni falta de diligencia más allá de laque comporta el propio desconocimiento de un deber tan relevante para cualquier sujeto que actúa como empleador.

    La argumentación sobre ausencia de voluntad incumplidora carece de relevancia desde la perspectiva de la integración del tipo sancionador. El artículo 22.3 LISOS no anuda su tipicidad a la concurrencia de factores dolosos, sino que presupone la existencia de la expuesta obligación de cotizar y de mecanismos de auxilio a la empresa en dificultades (solicitudes de fraccionamiento o aplazamiento, acceso a la situación concursal, acudimiento a préstamos externos, etc.).

    El artículo 20.1 LISOS («Son infracciones en materia de Seguridad Social las acciones y omisiones de los distintos sujetos responsables a que se refiere el artículo 2.2 de la presente Ley , contrarias a las disposiciones legales y reglamentarias que regulan el sistema de la Seguridad Social, tipificadas y sancionadas como tales en la presente Ley») no exige un dolo o culpa especial para la concurrencia de infracciones administrativas en materia de Seguridad Social, bastando al efecto con la constatación de los hechos contemplados en cada precepto. Y el artículo 22.3 LISOS considera infracción grave la mera conducta de «no ingresar» o «no efectuar el ingreso en la cuantía debida». Esa conducta omisiva (que en nuestro caso constituye un hecho pacífico) solo deja de estar contemplada como merecedora de sanción si concurre alguno de los supuestos eximentes.

    La LISOS, configura la infracción administrativa corno un comportamiento ilícito en elque el elemento volitivo no aparece. Se complementa así con lo previsto en el artículo 307.1 del Código Penal , referido a quien «defraude a la Seguridad Social eludiendo el pago de las cuotas de ésta y conceptos de recaudación conjunta».

    D) Además, las protestas de la demandante acerca de su deficiente situación económica y de la imposibilidad de afrontar los pagos de la cotización a la Seguridad Social casan mal con su pasividad gestora. Recordemos cuanto expone nuestra STS 22 julio 2015 (autos 4/2012; Calcusán SL) «Si en la más favorable de las interpretaciones se entendieraque existía una situación de insolvenciaque impedía a la empresa pagar puntualmente las cuotas, debería tenerse en cuenta que el artículo 5 de la Ley Concursal 22/2003, de 9 de julio, establece que el deudor debe solicitar la declaración de concurso de acreedores dentro de los dos meses siguientes a la fecha en que hubiera conocido o debido conocer su estado de insolvencia, y no consta que la demandante haya instado o iniciado trámite alguno para dicha declaración, por lo que no puede entenderse concurra una situación extraordinaria excluyente de la responsabilidad derivada del impago de cuotas».

    - La culpabilidad reside en que la empresa ha incumplido sus obligaciones con la seguridad social y no se encuentra en ningún supuesto de los regulados en al art 22.3 del Real Decreto Legislativo 5/2000 de 4 de agosto , por el cual no procedería la sanción.

    {...}"

    A continuación trata otras cuestiones, como la arbitrariedad y la graduación de la sanción, llegando a la conclusión de la desestimación de la demanda.

    2. El Derecho administrativo sancionador

    Para sostener la proyección al supuesto que analizamos del criterio expuesto en la sentencia que se acaba de citar no está de más recordar que el ordenamiento punitivo del Estado tiene dos manifestaciones, la penal y la administrativa sancionadora, lo que explica la existencia de matices entre ambas, muchas veces de difícil precisión, pero que no puede hacer olvidar que el Derecho administrativo sancionador es, primariamente, Derecho administrativo, sin perjuicio de que la especificación de sancionador remita, en primer término, al nivel punitivo común superior y, en su defecto, al Derecho penal.

    Esto explica que, al existir una legitimación directa de la potestad administrativa sancionadora -sin perjuicio de, en su caso, la preeminencia de las decisiones y procedimientos del ámbito penal o de la aplicación supletoria de sus principios o criterios- se esté ante unos planos diferentes, puesto que, así como en el Derecho penal se trata de evitar directamente el resultado lesivo para el bien jurídico protegido, en el Derecho administrativo sancionador se persigue evitar la utilización de medios adecuados o idóneos para producirlo en relación, en la mayoría de los casos, con situaciones reales de peligro, es decir, se trata de que, para impedir que el daño se produzca, hay que evitar previamente el riesgo, que puede revestir una pluralidad de modalidades.

    Ello explica que no valga la traslación automática o sin más de todos los principios y garantías del Derecho penal al Derecho administrativo sancionador.

    3. La culpabilidad en el Derecho administrativo sancionador

    Hechas las anteriores precisiones, tenemos que reiterar la afirmación de la vigencia del principio de culpabilidad en el Derecho administrativo sancionador, centrado en los requisitos de carácter subjetivo que deben concurrir en el infractor y en función de los cuales se le impondrá una sanción.

    Como ha declarado con rotundidad el Tribunal Constitucional, dicho principio rige también en materia de infracciones administrativas, pues, en la medida en que la sanción de dichas infracciones son una de las manifestaciones del ius puniendidel Estado, resulta inadmisible en nuestro ordenamiento un régimen de responsabilidad objetiva o sin culpa (por todas, sentencias 76/1990, de 26 de abril, 246/1991, de 19 de diciembre, o 51/2021, de 15 de marzo), afirmándose que "no existe responsabilidad sin culpa o responsabilidad objetiva en el ámbito del ius puniendi y de la potestad sancionadora y ello conlleva la necesidad de determinar la autoría de la acción o de la omisión sancionable"( sentencia 103/1995, de 3 de julio)" y declarando que ese principio tiene "en la Constitución la consideración de principio estructural básico tanto del Derecho penal como del Derecho administrativo sancionador, y en virtud del cual queda proscrita la imposición de sanciones sin atender a la conducta del sancionado"( sentencia 120/2024, de 8 de octubre, que cita las sentencias 76/1990, 246/1991 y 86/2017, de 4 de julio).

    Esta misma Sala del Tribunal Supremo ha declarado que, en el ámbito sancionador "está vedado cualquier intento de construir una responsabilidad objetiva",de modo que "no basta con que la conducta sea antijurídica y típica, sino que también es necesario que sea culpable, esto es, como consecuencia de una acción u omisión imputable a su autor"(por todas, sentencias de 12 y de 19 de mayo de 1998, citadas en la de 27 de enero de 2021 -recurso número 398/2019-).

    Sin embargo, el mismo Tribunal Constitucional ha advertido de que la vigencia del principio de culpabilidad en las sanciones administrativas no es tan intensa como en la sanción penal, pues puede ser matizada ( sentencias 76/1990 y 246/1991, citadas, y 129/2003, de 30 de junio).

    Es decir, la culpabilidad en el Derecho administrativo sancionador admite una caracterización propia y diferente de la que tiene en el Derecho penal. En otras palabras, aunque la culpabilidad es exigible en las infracciones administrativas, no lo es en los mismos términos que en Derecho penal.

    Conviene que reparemos en que algunas leyes sectoriales establecen, como mayor o menor previsión, la exigencia de culpabilidad como presupuesto para la imposición de una sanción, como sucede con la Ley 58/2003, de 17 de diciembre,General Tributaria, que, en el apartado 1 del artículo 183 dice que "Son infracciones tributarias las acciones u omisiones dolosas o culposas con cualquier grado de negligenciaque estén tipificadas y sancionadas como tales en esta u otra Ley".Otras, como la LISOS, no mencionan el dolo ni la culpa, pues, según el apartado 1 del artículo 1 de dicha Ley, antes trascrito, "Constituyen infracciones administrativas en el orden social las acciones u omisiones de los distintos sujetos responsables tipificadas y sancionadas en la presente Ley y en las leyes del orden social",y, en lo referido a las infracciones en materia de Seguridad Social, a tenor del apartado 1 del artículo 20, son tales infracciones "las acciones y omisiones de los distintos sujetos responsables {...} contrarias a las disposiciones legales y reglamentarias que regulan el sistema de la Seguridad Social, tipificadas y sancionadas como tales en la presente Ley ".

    Ahora bien, de estas omisiones en la LISOS no se puede deducir que en este tipo de infracciones administrativas no sea exigible la culpabilidad, dada la vigencia del principio en todos los campos del Derecho administrativo sancionador, debiendo recordar en este punto que el artículo 28.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, dispone que "solo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativas, las personas físicas y jurídicas {...} que resulten responsables de los mismos a título de dolo o culpa",lo que implica, según el Tribunal Constitucional, la afirmación del "principio de responsabilidad subjetiva que rige en el ámbito del Derecho administrativo sancionador"(auto 148/2022, de 15 de noviembre ), constituyendo la culpabilidad el elemento subjetivo esencial de la infracción, diferente del alcance que el grado de culpabilidad pueda tener en la graduación de las sanciones {artículo 29.3.a) de la Ley 40/2015, citada}.

    El problema está en precisar el contenido y el alcance de la culpabilidad en el Derecho administrativo sancionador, lo que dependerá en gran medida del tipo infractor correspondiente.

    4. La culpabilidad en la infracción prevista en el artículo 22.3 de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social

    Recordemos que el ilícito administrativo previsto en el artículo 22.3 de la LISOS consiste en "No ingresar, en la forma y plazos reglamentarios, las cuotas correspondientes que por todos los conceptos recauda la Tesorería General de la Seguridad Social o no efectuar el ingreso en la cuantía debida, habiendo cumplido dentro de plazo las obligaciones establecidas en los apartados 1 y 2 del artículo 26 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social ".

    Su análisis revela que la culpabilidad, exigible, insistimos, como en cualquier otra infracción administrativa, no está mencionada expresamente, sino que se halla implícita en el concepto mismo de la infracción, cuya dicción se limita a plasmar los elementos típicos, asociándose aquélla con la debida diligencia, en el sentido de que la culpa aparece cuando no se cumplen ni acatan las obligaciones impuestas por el ordenamiento jurídico de ingresar y de hacerlo en la cuantía debida, en los términos establecidos normativamente. Esto es, lo que se reprocha al tipificar la conducta es el actuar de manera contraria a la prevista normativamente, sin que se estén exigiendo comportamientos imposibles.

    Esto es, las disposiciones normativas imponen una determinada actuación en cuanto al ingreso de las cuotas y de su importe correspondiente en la Tesorería General de la Seguridad Social a quien libremente ha optado por el desarrollo de una actividad sometida a aquellas reglas, cuyos destinatarios tienen el deber de conocerlas y de cumplirlas, asumiendo obligaciones y responsabilidades específicas frente a la Administración -y a terceros-, siendo el legislador, en virtud del principio de legalidad que rige en materia sancionadora, el que, al establecer el tipo indicado, fija el nivel de la diligencia exigible y el reproche de su inobservancia, de manera que quien incumple las obligaciones de ingreso según se han descrito en el tipo infractor, actúa obviando la diligencia exigible, lo que implica un comportamiento culpable y reprochable, sin que, por tanto, resulte exigible "dolo o culpa especial"para la comisión de la infracción, según se señala en el auto de admisión del recurso de casación, que cabría residenciar, más bien, en la comisión del ilícito previsto en el artículo 307 del Código Penal, que expresamente exige la elusión del pago y que ello se haga mediante defraudación, pues la acción típica en este ámbito penal "no es no pagar, sino defraudar eludiendo el pago de las cuotas"( sentencia de la Sala Segunda de este Tribunal Supremo de 18 de mayo de 2022 -recurso número 1695/2020-).

    No estamos ante una manifestación de responsabilidad objetiva, pues de lo que se trata es de que, para la comisión de la infracción, no se exige una culpabilidad especial o específica, resultando que la culpabilidad general, como tal, va implícita en la comisión del hecho, esto es, en el no ingreso o en no efectuarlo en la cuantía debida conforme a lo establecido normativamente y según la delimitación que hace el tipo administrativo. Hay que recordar que es el incumplimiento el que se sanciona, no su resultado, estándose ante un tipo de mera actividad en el que concurren las especialidades señaladas.

    Cuestión distinta es la necesidad de motivar la concurrencia de la culpa, que es lo que analiza la sentencia recurrida en casación y que enlaza no ya con la exigencia de culpa, sino con el modo de apreciarla, siendo también diferente la conexión de la culpabilidad con la presunción de inocencia, referida ésta, primordialmente, a la prueba y a la carga probatoria -aunque también afecta al tratamiento que ha de darse al expedientado durante todo el procedimiento- y que impone que nadie pueda ser sancionado si su culpabilidad no ha quedado establecida más allá de toda duda razonable.

    5. La motivación de la culpabilidad en la infracción prevista en el artículo 22.3 de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social

    La motivación supone, en términos generales, la exteriorización de las razones por las que se adopta una decisión en relación con un supuesto en el que concurren concretos elementos fácticos y jurídicos.

    Ahora bien, en lo que ahora nos interesa, esta fundamentación no puede obviar el tipo infractor del artículo 22.3 de la LISOS y los elementos que le componen, así como que se quiere castigar la vulneración del deber de ingresar las cuotas en los términos señalados por las normas, previendo algunas excusas absolutorias, sin que pueda descartarse la concurrencia de error o de otras circunstancias que exoneren o que impidan apreciar la culpabilidad, cuya prueba no incumbe a la Administración.

    Es en este contexto en el que hay que examinar el alcance de la exigencia de la motivación de la culpabilidad en el ilícito administrativo de referencia, lo que dependerá, según hemos dicho, de las circunstancias de cada caso, sin que siempre deba exigirse una mención expresa, pues habrá ocasiones en que no sea necesario, baste alguna indicación menor o, incluso, implícita, mientras que, en otros, se requerirán mayores argumentos, dependiendo, ciertamente, de las alegaciones realizadas en el expediente y de los hechos discutidos, pero sin que valga, en modo alguno, el empleo de fórmulas estereotipadas o argumentos genéricos que valdrían para todos los supuestos y no descienden al examen concreto de cada coyuntura.

    Lo relevante en orden a esta motivación de la culpabilidad va a ser, conforme se sigue de lo que venimos señalando, más que los elementos que determinan la responsabilidad del autor, las condiciones que impiden su exigibilidad, de modo que un razonamiento específico sobre la culpabilidad o negligencia y las pruebas de las que ésta, en los términos requeridos por el Tribunal Constitucional (así, sentencia 164/2005, de 20 de junio), puede resultar de lo que se expone en relación con la comisión de la infracción y la vulneración de los deberes impuestos por las normas, que es, como decimos, lo que se sanciona.

    CUARTO.- Doctrina jurisprudencial que se establece en respuesta a la cuestión planteada en el auto de admisión del recurso de casación

    De cuanto antecede se sigue que la respuesta a la cuestión en la que el auto de admisión del presente recurso residenció el interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia ha de realizarse matizando dicha cuestión, en el sentido de que:

    En la infracción consistente en "no ingresar" o en "no efectuar el ingreso en la cuantía debida" de las cuotas que recauda la Tesorería General de la Seguridad Social, prevista en el artículo 22.3 de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social , texto refundido aprobado por Real Decreto legislativo 5/2000, de 4 de agosto, rige el principio de culpabilidad, debiendo apreciarse y motivarse la concurrencia de culpa conforme a las circunstancias fácticas y jurídicas de cada caso, sin que sea exigible "dolo o culpa especial".

    QUINTO.- Resolución del recurso de casación

    La Sala de instancia reprocha a la Administración que haya impuesto la sanción sin explicar el actuar culposo, entendiendo, en suma, que la imposición de la sanción deriva del mero hecho de no ingresar las cuotas, lo que revela una caracterización de la culpabilidad diferente de las que se viene exponiendo y cuya apreciación depende de cada caso.

    En efecto, la lectura del acta de infracción revela un examen detallado y específico de los elementos fácticos, constatando el incumplimiento de determinas reglas sobre el ingreso de cuota subsumiendo la conducta en la infracción prevista en el artículo 22.3 de la LISOS, de tal modo que la descripción de los hechos y de las circunstancias concurrentes, a la luz de las alegaciones de la entidad expedientada, incluye la constatación de la culpabilidad. En otras palabras, la motivación de la culpabilidad aparece, en el caso del que se trata, según se va describiendo la concurrencia de los elementos de la infracción, no siendo exigible un razonamiento específico al respecto, insistimos en que dado el supuesto examinado, en el que tampoco se invoca ni, prima facie,se advierte que pueda darse alguna causa de exoneración.

    Por tanto, ha de casarse la sentencia recurrida y, en consecuencia, procede que resolvamos la controversia planteada en el proceso de instancia.

    Según hemos dicho con anterioridad, la Sala de instancia rechazó todos los motivos de impugnación, a excepción del referido a la culpabilidad, y como este tampoco puede tener acogida, ha de desestimarse en su integridad el recurso contencioso-administrativo.

    SEXTO- Costas procesales

    De conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4 y 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, la estimación del recurso de casación exime de la condena en costas, así como también de las causadas en la instancia, habida cuenta de las dudas de Derecho que han tenido que ser despejadas con esta sentencia.



    Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

    PRIMERO.-Declarar haber lugar al presente recurso de casación número 3715/2022 interpuesto por la Tesorería General de la Seguridad Social contra la sentencia de 22 de febrero de 2022, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el recurso 180/2019, que casamos.

    SEGUNDO.-Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Asegarce Pelota, S.A., contra la resolución de 12 de junio de 2018, del Director Provincial de Bizkaia de la Tesorería General de la Seguridad Social, que desestimó el recurso de alzada formulado contra la resolución de 22 de marzo de 2018, de la Jefa de la Unidad de Impugnaciones de la Dirección Provincial de Bizkaia de la Tesorería General de la Seguridad Social, se eleva a definitiva el acta de liquidación de cuotas (nº 482017008038179) y el acta de imposición de sanción (nº 482017000047100) a Asegarce Pelota, S.A., por ser dicha resolución, en los extremos examinados, conforme a Derecho.

    TERCERO.-No hacer expresa imposición de las costas procesales de este recurso de casación ni de las generadas en la instancia.

    Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

    Así se acuerda y firma.